Sanzioni per gli operatori commerciali in caso di violazione delle misure restrittive contro la Russia

Le responsabilità nel quadro normativo attuale e in prospettiva

A partire da febbraio 2022, come ben noto, l’Unione europea ha adottato una serie di “pacchetti” di misure restrittive nei confronti della Federazione Russa in risposta all’invasione, da parte di quest’ultima, dell’Ucraina. Tali misure restrittive sono entrate in vigore attraverso l’adozione di Regolamenti del Consiglio ai sensi dell’art. 215 del TFUE.

Benché i Regolamenti così adottati siano, per loro natura, direttamente applicabili in tutti gli Stati Membri dell’UE, a questi ultimi è affidato il compito di determinare le conseguenze delle violazioni di tali misure restrittive, attraverso l’adozione di un impianto sanzionatorio di diritto interno. Vale a dire in sostanza che, ad oggi, mentre tutti i cittadini unionali sono tenuti al rispetto delle medesime misure restrittive nei confronti della Russia, le conseguenze di eventuali violazioni variano di Paese in Paese.

Impianto sanzionatorio di diritto interno italiano

Per quel che riguarda l’Italia, le violazioni delle misure restrittive relative all’esportazione di beni in Russia, nonché all’intermediazione per tali operazioni e alla prestazione di servizi di assistenza tecnica connessi a beni ristretti sono punite, ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. 221/2017, con la reclusione dai 2 ai 6 anni. Qualora, invece, si esportino beni ristretti senza la richiesta autorizzazione ovvero fornendo informazioni false per l’ottenimento della stessa, la pena prevista è la reclusione dai 2 ai 6 anni o, in alternativa, la multa da 25.000 a 250.000 euro.

Oltre a tali sanzioni, direttamente ricollegabili alla normativa specifica, la violazione delle misure restrittive di carattere merceologico rischia di comportare anche la commissione di altri reati previsti dal Codice Penale. La condotta di esportazione in violazione dei divieti o in assenza delle necessarie autorizzazioni preventive, ove richieste, può infatti comportare - accanto alla specifica contestazione di esportazione illecita nelle forme sopra descritte - l’ulteriore addebito del reato di falsità ideologica commessa da un privato in atto pubblico (si veda l’art. 483 del Codice Penale, che dispone che chiunque rilasci dichiarazioni mendaci, formi atti falsi o ne faccia uso nei casi previsti dalle disposizioni legislative in materia di documentazione amministrativa venga punito con la reclusione fino a due anni).

Con riferimento, invece, a tutte le altre violazioni delle misure restrittive unionali, quali l’elusione dei divieti ovvero la messa a disposizione di fondi e/o risorse economiche a soggetti designati, ai sensi del combinato disposto degli artt. 13, 5 e 1, co. 1, lettera h, del d.lgs. 109/2007 è prevista una sanzione amministrativa da 5.000 a 500.000 euro.

 

Per completezza, segnaliamo come per le sole fattispecie di importazione di beni esportati dalla Russia e/o di origine russa vietate ai sensi del Reg. 833/2014, parrebbe astrattamente applicabile, oltre al citato d. lgs. 109/2007, anche il Regio Decreto No. 1923 del 23 novembre 1926, così come modificato dal d.lgs. 507/1999. Ai sensi dell’art. 11 di tale Regio Decreto la violazione dei divieti di importazione è punita con una sanzione amministrativa “da lire ottocentomila a quattro milioni ottocentomila”, che, per effetto del combinato disposto del Decreto Legislativo 24 giugno 1998, n. 213 e del Regolamento (UE) 2866/1998 sono convertiti in una somma che va da 413 a 2.478 euro. Non appare tuttavia ad oggi determinabile in maniera certa se la violazione delle misure restrittive UE che impongono divieti di importazione debba essere sanzionata ai sensi del d. lgs. 109/2007 ovvero ai sensi del Regio Decreto 1923/1926.

Contestazione della violazione e responsabilità amministrativa dell'ente

Ove l’esportazione (o il tentativo di esportazione) illecita venga posto in essere da una persona giuridica, il soggetto cui viene abitualmente attribuita la penale responsabilità per la commissione dei delitti in discorso è il legale rappresentante della società (solitamente l’amministratore delegato, l’amministratore unico o il presidente del C.d.A.) poiché – secondo l’insegnamento della Suprema Corte – “è assolutamente pacifico che il diretto destinatario degli obblighi di legge sia colui che rappresenta la persona giuridica”.

Oltre alla figura del rappresentante legale, la giurisprudenza di legittimità non esclude in linea di principio che la responsabilità penale possa essere trasferita a diverso soggetto ma impone dei limiti stringenti a tale possibilità.
Sarebbe infatti necessario – sempre in linea di principio – che la società avesse appositamente e formalmente delegato un altro soggetto per tutte le incombenze sottese alle operazioni di esportazione.
Perché la delega possa liberare il delegante da responsabilità, devono tuttavia essere presenti simultaneamente i seguenti requisiti specifici, che la giurisprudenza interpreta solitamente in maniera restrittiva:

• delega puntuale ed espressa a soggetto avente adeguate competenze;
• assenza di poteri residuali di tipo discrezionale in capo al delegante;
• effettive esigenze organizzative sottese al conferimento della delega;
• poteri decisionali e di spesa in capo al delegato;
• prova certa in giudizio dell’esistenza della delega.

 

In aggiunta alla responsabilità della persona fisica autrice di un reato, come ben noto, talora la realizzazione delle condotte di cui ai reati elencati nel d.lgs. 231/2001, detti “reati presupposto”, può comportare, a prescindere dalla punibilità della persona fisica, anche la responsabilità amministrativa dell’ente che trae beneficio da tali condotte. 
Ad oggi, i reati di cui al d.lgs. 221/2017 con riferimento alla violazione delle misure sanzionatorie UE non sono ricompresi nel d.lgs. 231/2001 e non sono, di conseguenza, reati presupposto. Ne deriva che, al momento, la violazione dei divieti di esportazione verso la Russia può comportare la responsabilità della persona fisica che ha la rappresentanza legale dell’ente, ma non comporta responsabilità amministrativa di quest’ultimo. Rimane tuttavia possibile che la violazione delle misure restrittive UE porti alla commissione di ulteriori reati che sono invece previsti dal d. lgs. 231/2001, quali ad esempio, il riciclaggio e l'autoriciclaggio. In dati casi è quindi possibile il configurarsi della responsabilità amministrativa dell'ente.

Per quel che riguarda, invece, le sanzioni amministrative di cui al d.lgs. 109/2007 o quelle di cui al Regio Decreto 1923/1026, queste possono essere irrogate nei confronti della persona fisica o della persona giuridica che viola il divieto, occorre ricordare che sia l’entità sia la persona fisica che materialmente effettua l’operazione vietata potrebbero essere chiamate a rispondere di data violazione in concorso tra di loro. 

Reato europeo e prospettive future

Come esposto supra, il legislatore italiano ha deciso di differenziare la risposta sanzionatoria a fronte della violazione di misure restrittive UE, scegliendo alle volte quella penale, alle volte quella amministrativa. Tale paradigma potrebbe tuttavia mutare a fronte delle recenti evoluzioni in tema di reato europeo.

A seguito, infatti, dell’inclusione della violazione delle misure restrittive UE tra i reati europei di cui all’art. 83 del TFUE, la Commissione europea ha presentato una proposta di Direttiva il 2 dicembre 2022 che, se approvata da Consiglio e Parlamento UE e debitamente recepita con strumenti di diritto interno, potrebbe comportare l’introduzione di sanzioni penali anche per le violazioni delle misure restrittive UE che, ad oggi, sono punite solo con una sanzione amministrativa (e.g., l’elusione dei divieti di cui al Reg. 269/2014 o al Reg. 833/2014). Qualora tale scenario si concretizzasse,  il legislatore italiano dovrà anche includere tali reati, quantomeno con riferimento alle fattispecie dolose, tra i reati presupposti di cui al d.lgs. 231/2001, la cui commissione può comportare la responsabilità amministrativa dell’ente. Tale diverso paradigma avrebbe un particolare impatto proprio sull'attività bancaria: ad oggi, infatti, l'eventuale violazione, da parte delle banche, degli obblighi imposti in capo alle stesse dalle misure restrittive UE è punita, nella maggior parte dei casi, con una sanzione amministrativa. Il recepimento della direttiva sul reato europeo, per contro, imporrebbe alle banche e ai loro operatori valutazioni ben diverse sui rischi derivanti dall'operare con Paesi interessati da importanti apparati sanzionatori UE, su tutti la Russia e la Bielorussia, proprio a causa della prevista inclusione di condotte come l'assistenza finanziaria ovvero l'elusione delle misure restrittive UE ovvero la messa a disposizione di fondi a soggetti designati nell'alveo delle sanzioni penali. 

Conclusioni

L’impianto sanzionatorio di diritto interno a fronte della violazione delle misure sanzionatorie UE è, ad oggi, caratterizzato da una diversa intensità da Paese Membro a Paese Membro e, per quel che riguarda l’Italia, da sanzioni di carattere sia penale sia amministrativo. Con particolare riferimento alle sanzioni di carattere penale, il soggetto cui le stesse verrebbero irrogate è il rappresentante legale dell’ente.

Tale quadro, ad oggi piuttosto complesso, potrebbe mutare con l’effettiva entrata in vigore del reato europeo di violazione delle sanzioni economiche unionali a seguito dell’adozione della proposta di Direttiva della Commissione europea e del suo successivo recepimento nell’ordinamento italiano. In tale caso, infatti, non solo vi sarebbe una maggiore uniformità sanzionatoria a livello unionale, ma, con particolare riferimento all'Italia, numerose condotte ad oggi punite con una sanzione amministrativa (tra cui la messa a disposizione di fondi a soggetti sanzionati e l’importazione di beni ristretti) potrebbero invece essere soggette a sanzione penale oltre ad aversi l’introduzione di fattispecie di reato colpose (e non più solo dolose) e di profili di responsabilità dell’ente ai sensi del D.lgs. 231/2001. Tale scenario, particolarmente rilevante anche per il sistema bancario, costringerà molti operatori commerciali italiani a ridefinire il proprio approccio alle attività di due diligence delle loro attività importative ed esportative in senso ben più cautelativo.